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Introducción:
Vivimos en una época turbulenta, de tal forma que no podemos sentarnos y seguir
diseñando nuestras ciudades como veníamos haciendo hasta ahora. Nuestro sistema
se encuentra agotado y más vale que nos demos cuenta y actuemos en consecuencia;
esto tampoco significa aprovechar su situación para saquearlo.
Actualmente -no falla- si uno da una vuelta por Madrid y ve una zona
degradada, al bucear por la documentación urbanística constata que está
pendiente de resolver la aprobación de alguna operación urbanística fuertemente
especulativa.
Para una mejor comprensión de la situación actual del urbanismo en este
país, la descripción dada por Federico García Barba (de Islas y Territorio).
Es en este escenario en el que se ha de revisar el Plan General de Ordenación Urbana de la ciudad de Madrid,
que data de 1997 (al que nos referimos habitualmente como PG-97), con el
fin de elaborar uno nuevo.
El proceso de Revisión constará, pues, de sucesivas fases; y en cada una de
ellas existirá un periodo determinado de información pública con el fin de que
se puedan alegar cambios, errores, correcciones o modificaciones.
Así, el Documento al que sometemos a análisis se ha publicado como parte de
la fase de la Revisión llamada de Preavance
(fase preliminar a la primera fase regulada por ley). Por ello, generalmente nos
referiremos al texto igualmente tanto como Documento de Preavance de la
Revisión como Plan General de ordenación urbana definitivo que se propone.
Indicar que este Documento de Preavance extrae las definiciones básicas, propuestas
preliminares y los criterios para la formulación del nuevo Plan, pero que éste podrá
incluir o no todo lo descrito en este Preavance.
Con todo, las razones para analizar este Documento en concreto tienen que
ver con los motivos de su publicación por parte del Ayuntamiento, relacionados éstos
fundamentalmente con la voluntad de profundizar en el proceso de participación ciudadana desde las
primeras etapas de la Revisión.
El porqué se inicia un proceso de participación pública ya en la “fase
cero”, se basa en la exigencia, desde la fase primera regulada por la Ley del
Suelo de la Comunidad de Madrid, de definir un documento casi acabado.
Esto permite que los ciudadanos
puedan estar informados desde un primer momento y tengan asimismo la
posibilidad de presentar sus observaciones, sugerencias y propuestas, que
se podrán incorporar antes que el proceso adquiera mayores niveles de
concreción.
Y participar implica estar informado.
Dada la trascendencia para el ciudadano de Madrid del proceso de
modificación del Plan General, puesto que se pueden alterar derechos y deberes
del mismo, considero imprescindible para un sistema la elaboración de esta
serie de artículos en los que se analiza de manera divulgativa el PG.
Por supuesto, no es necesario leerse todos los apartados de cabo a rabo
para alcanzar una comprensión del asunto, dado que pueden existir distintos niveles
de aproximación al tema.
De ahí, que se haya dividido el análisis en cuatro artículos, de perfiles de
acceso concretos y distintos, o al menos eso he intentado, siempre evitando la
opinología. Y dejando claro que se trata de un resumen que, en ningún caso
sustituye al Documento original.
Pero la Revisión del Plan General de Madrid no sólo es trascendente para la
ciudad, es importante asimismo para todo
el territorio de la Comunidad de Madrid, como mínimo. Incluyendo por vez
primera una aproximación a la integración territorial, el Documento va a servir
de base de partida para la concertación entre las distintas administraciones de
la realidad metropolitana (y en particular, los municipios limítrofes de la
primera corona).
Lo cierto es que esta renovación supone una oportunidad para afianzar un objetivo
de ciudad, así como para fomentar el diálogo con los propios ciudadanos.
Empero, con los cambios que presenta esta Revisión del Plan General,
influidos por la renovada Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid (9/2001, de
17 de julio), de lo que se ocupa
únicamente el planeamiento será de la estructura básica del territorio,
mediante la fijación del destino funcional de ámbitos y elementos
estructurantes.
Aunque, hay que subrayar, se trata de un análisis teórico de un Documento
que ni siquiera es definitivo, por lo que el resultado, a años vista, puede ser
un monstruo de la razón de las ideas aquí analizadas.
Al fin y al cabo, los cambios urbanísticos más importantes de la ciudad en
los últimos años (las Cuatro Torres de la Castellana, el soterramiento de la
M-30, Madrid Río o las peatonalizaciones en el centro histórico) no aparecían
en el anterior Plan de 1997.
Como siempre, por supuesto, los comentarios al final de la página quedan
habilitados para las opiniones, dudas, sugerencias o quejas.
P.S.: Las consultas pueden dirigirse al correo: descriptivasnarrativasurbanas@gmail.com
Motivos para revisar el Plan General:
Básicamente, se procede a la Revisión del PG actualmente vigente en Madrid debido
a los cambios sociales producidos en la ciudad durante los últimos quince años,
así como los cambios normativos tanto de ámbito nacional como autonómico o
sectorial (algunos que modifican profundamente la esencia legislativa urbanística
de todo el estado).
Se tratan todos éstos de unos cambios que, lógicamente no estaban previstos
por el PG-97; no en vano, por ejemplo, los nuevos desarrollos urbanos (PAUs) se
llevaron a cabo de forma añadida al Plan.
En cuanto a la normativa, el Plan General vigente, aprobado en 1997,
dispone un período mínimo de vigencia de ocho años, pero todavía no ha sido
adaptado a la Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid.
¿Por qué una revisión completa del PGOU y no una modificación puntual?
Antes de seguir, es conveniente subrayar que uno de los principios
tradicionales del derecho urbanístico español es el de vigencia indefinida de
los Planes Generales de ordenación -en contraposición con otros programas de
actuación que sí están sujetos a un horizonte temporal determinado-,
estableciéndose así que se revisarán en los plazos y términos que el propio
Plan General establezca según determinados supuestos y circunstancias, y siempre que se pretendan introducir
alteraciones que supongan la modificación del modelo territorial del municipio.
Teniendo esto presente, la necesidad de adaptar continuamente las
previsiones ordenadas por ese Plan General de 1997 a los múltiples cambios que
se han producido en el curso del desarrollo y evolución de la ciudad, instigan
a la iniciación de un proceso de Revisión de dicho Plan, toda vez que la
ordenación rígida que contiene ya no da, a futuro, la mejor respuesta para el
correcto desarrollo y crecimiento económico y social de Madrid.
Frente a una modificación de planeamiento que implica una reconsideración
de alguno de los elementos del Plan General en vigor, la Revisión abre un
proceso de alteración distinto, en el que se produce una reconsideración del Plan
en su conjunto, que permite comprobar si el texto en vigor se ajusta a las
circunstancias de la realidad en que ha de ser aplicado o no, y en su caso,
permite introducir alteraciones sobre los elementos de la ordenación estructurante
que suponen una modificación del modelo
territorial adoptado.
Destacar asimismo, que la Evaluación del Plan General que realiza el
Documento de Preavance concluye que, en suelo urbano dicho Plan ha alcanzado un
grado de desarrollo urbanístico superior al 97% de la superficie total de las
áreas de planeamiento específico y remitido.
En resumen, la iniciativa de actualizar el Plan General de Madrid, pues, no
tiene una motivación única, sino que pueden señalarse las siguientes razones:
-
Es necesaria la revisión del Plan
General para su adecuación a las nuevas normas jurídicas y legislativas
aprobadas con posterioridad a su entrada en vigor (Ley 9/2001 de 17 de julio,
del Suelo de la Comunidad de Madrid, y Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20
de junio por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo).
-
Después de 15 años de vigencia, es preciso
adaptar el Plan General a la nueva realidad económica y social de la ciudad
y, más en concreto, resulta necesario estudiar y reorientar todas las
“disfunciones” y rigideces que, a día de hoy, presenta el plan vigente.
-
Desde un punto de vista estratégico, el proceso de Revisión
también constituye un momento para “pensar” colectivamente el “Modelo de
Ciudad” de futuro, que resulte idóneo en la primera mitad del siglo XXI (teniendo
en cuenta el momento de “cambio de ciclo” en el que nos encontramos,
responsable de importantes transformaciones). Constituye, pues, una gran oportunidad
para profundizar en el necesario equilibrio entre Competitividad Económica y
Calidad de Vida Urbana, sobre la base de una triple sostenibilidad:
ambiental, social y económica.
Motivos del desfase legislativo
Este punto meramente técnico, presenta un resumen histórico de la situación
legislativa urbanística en Madrid, en materia de planeamiento y ordenación, que
contempló la redacción del Plan General del 97.
La disposición final segunda de la Ley
8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y
Valoraciones del Suelo, autorizó al Gobierno para que, en el plazo de un año
desde su publicación aprobara un Texto Refundido de las disposiciones estatales
vigentes sobre suelo y ordenación urbana, comprendiendo también la
regularización, aclaración y armonización de dichas disposiciones.
Las dificultades objetivas que la tarea refundidora ha presentado se
derivan de las profundas diferencias existentes entre la vigente Ley sobre
Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, RD
1346/1976 de 9 de abril de 1976, y la citada Ley 8/1990, además de la
amplitud de la delegación legislativa encomendada, así como de los diversos
Reales Decretos-Leyes que sobre la materia se han dictado entre las fechas de
referencia.
Estas dificultades se acrecientan por las innovaciones que en materia
urbanística introdujo la recién nacida Constitución,
al atribuir a las Comunidades Autónomas competencias sobre ordenación del
territorio, urbanismo y vivienda (artículo 148.1.3), e imponer una regulación
del suelo acorde con el interés general que impida su especulación (artículo
47), a cuyo efecto se prevé que la Comunidad participará en las plusvalías que
genere la acción urbanística de los poderes públicos.
Estas dificultades justifican que el plazo de un año concedido para hacer
la Refundición se mostrase insuficiente.
Por tal motivo, la disposición final quinta de la Ley 31/1991, de 30 de
diciembre, por la que se aprueban los Presupuestos Generales del Estado para
1992, rehabilitó aquella autorización para aprobar el Texto Refundido, con el
mismo contenido, durante los primeros seis meses de 1992.
De acuerdo con las disposiciones anteriormente indicadas se produce este Texto
Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26
de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen
del Suelo y Ordenación Urbana. Vigente hasta el 27 de junio de 2008 -actualmente
derogado-).
Es decir, el Plan General del 97 se elaboró en un contexto marcado por un
referente legislativo que fue derogado inmediatamente, tras la aprobación
definitiva del propio Documento el 17 de abril de 1997. Nos estamos refiriendo
al Real Decreto Legislativo 1/1992 que acabamos de mencionar, que fue anulado
casi en su totalidad mediante la sentencia
61/1997, de 20 de marzo dictada por el Tribunal Constitucional.
La anulación entonces de una gran parte del texto de la Ley del suelo de 1992
(254 preceptos) hizo resurgir la legislación estatal anterior: el RD 1346/1976,
de 9 de abril, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen
del Suelo y Ordenación Urbana que, junto con sus Reglamentos de desarrollo,
conformaron el nuevo sistema normativo urbanístico del Estado, aplicable
directamente en aquellas Comunidades Autónomas que, aun contando con una
competencia urbanística plena, no contaban en esa fecha con legislación propia
y completa en materia de urbanismo.
Este era el caso de la Comunidad de Madrid, dotada de competencia exclusiva
en materia de urbanismo, pero con una legislación propia no completa en el
campo de la ordenación urbanística: la Ley
9/1995, de 28 de marzo de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo,
vigente durante buena parte del proceso de elaboración del PG-97, que fue
sustituida sin embargo, casi inmediatamente, por la Ley 20/1997 de 15 de julio, como consecuencia de la Sentencia del
Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo de carácter provisional, ya que
se encuentra a su vez actualmente derogada por la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid
-BOCM de 27 de julio de 2001.
Con todo ello, lo que se quiere poner de manifiesto es
que el Plan General de 1997 se elaboró en un contexto normativo derogado
-obsoleto- desde los primeros momentos, y aplicado dentro de un marco legal
distinto al que presidió su elaboración. Además de la innovación continua
inherente de la normativa sectorial con incidencia en materia urbanística.
La evolución del marco normativo ha sido determinante, en concreto, para la
elaboración de la propuesta de ordenación de las redes públicas que se
incorpora a la Revisión como alternativa a la regulación de los sistemas
generales prevista en el Plan General anterior.
Aunque la normativa vigente en el momento de la aprobación del Plan General
de 1997 era la Ley 9/1995, de 28 de marzo, sobre Medidas de Política
Territorial, Suelo y Urbanismo, lo cierto es que durante la mayor parte de su
proceso de elaboración, la normativa urbanística vigente fue la normativa
estatal: el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana de 1992, heredero del planteamiento recogido en la Ley sobre Régimen de
Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976, en lo que se refiere a la
regulación de los elementos estructurantes del territorio.
Fue esta Ley de 1976 la que por primera vez utilizó de forma directa los
términos de estructura urbana y sistemas generales, considerando su definición
como un elemento sustantivo propio del Planeamiento General y estableciendo un
régimen normativo completo en su articulado que se completó con lo previsto por
el Reglamento de Planeamiento Urbanístico aprobado por el Real Decreto 2159/1978 cuyas pautas fueron incorporadas a toda la
legislación estatal urbanística posterior.
En la legislación autonómica de la Comunidad de Madrid, vigente en el
momento de la aprobación del Plan General de 1997, la Ley 9/1995, de 28 de
marzo, sobre Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo, se
introdujeron novedades significativas en lo relativo al enfoque de la
estructura urbana y de los sistemas generales. Por ello, el Plan General de
1997 se articuló en base a esa regulación de los sistemas generales y de las
dotaciones locales.
Periodos y fases:
En su programa de gobierno 2011-2015, el
Ayuntamiento de Madrid plantea como línea estratégica la Revisión del Plan
General de Ordenación Urbana, vigente desde 1997.
El nuevo Plan General deberá ser aprobado por el
Ayuntamiento de Madrid en el año límite 2015 para su remisión a la Comunidad de
Madrid, que deberá aprobarlo definitivamente.
Plazo de participación ciudadana
El Preavance estará expuesto para consulta ciudadana en la página web de
la Revisión del Plan General hasta que sea sustituido, en su momento, por el siguiente
documento de Avance.
Se dispone, por tanto, del siguiente plazo para la participación en la fase
de Preavance:
del 21/07/2012 al
31/10/2012
Es decir, sólo tenemos hasta finales de octubre para presentar aportaciones
u observaciones a este Documento (firmado el 16 de julio), a través del Proceso
de Participación (bien en línea o presencialmente).
Comentar que en las fases posteriores, ya preceptivas por la Ley del Suelo
de la Comunidad de Madrid vigente, se pondrán a disposición del público durante
un tiempo mínimo los sucesivos Documentos que se generen.
Participación reglada: Información pública
El trámite de Información
Pública es el mecanismo previsto en la Ley del Suelo de la Comunidad de
Madrid (Ley 9/2001, de 17 de julio) para la participación en el procedimiento
de Revisión del Plan General.
En este procedimiento la ley establece la obligatoriedad de someter a
información pública el expediente de Revisión del planeamiento general en sus
distintas fases, poniendo a disposición de los ciudadanos todos los documentos
que componen este Plan.
Los ciudadanos podrán enviar sugerencias o alegaciones al documento
propuesto, las cuales deberán ser analizadas por la Administración, quien si
procede, deberá introducir en el Plan los ajustes y cambios derivados de este
proceso de participación.
Reincidir en que aún no se está en el periodo legal y reglado de
información al público del documento de Avance; por ello, no obstante, ahora se
publica el Preavance del futuro Plan General, aprobado por la Junta de Gobierno
del Ayuntamiento de Madrid el 19 de julio de 2012. A él se pueden hacer
aportaciones a través del proceso de participación ciudadana comentado en el
punto anterior de Plazo de
participación ciudadana.
Fases para la aprobación definitiva
La Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid (Ley 9/2001, de 17 de julio)
establece las siguientes fases obligatorias para la redacción de los Planes Generales
y que culminan con su aprobación definitiva:
-
fase actual Preavance
En la actualidad se están realizando los trabajos preparatorios para la
"fase de Avance" de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana
(PGOUM).
A la vez, se ha liberado para la consideración de la ciudadanía un
Documento de Preavance, un primer texto
no cerrado ni vinculante (por lo que salvo el apartado de diagnosis, algunos
puntos pueden desaparecer o reformularse).
El objetivo último del documento de Preavance es señalar las líneas
maestras del trabajo que se está realizando con la finalidad de que puedan ser
conocidas, discutidas, completadas y corregidas y poder llegar a la siguiente
fase, el Avance, con un documento que responda de la mejor manera posible a las
necesidades de la ciudad y a los deseos de la ciudadanía.
Aunque el Preavance es un
documento que no es preceptivo según la legislación urbanística, se pretende
exponer a la ciudadanía el desarrollo de los primeros trabajos de modo que se
puedan aportar observaciones y opiniones de manera individual a través
de un proceso participativo, desde el 21
de julio hasta el 31 de Octubre de 2012. Reiteramos que, para ello, se debe
realizar accediendo a la página web Participación Preavance 2012.
-
1ª fase: Avance
Primer documento reglamentado en el proceso de Revisión del Plan General. Con
los trabajos realizados del Preavance, parte de las necesidades y problemas
detectados por el diagnóstico, formula criterios y objetivos generales del Plan.
Tras la aprobación por la Junta de Gobierno se somete a los siguientes
trámites preceptivos:
1. Información
pública por un período mínimo de treinta
días.
2. Informe previo
de análisis ambiental e impacto territorial, que deben emitirse por los órganos
competentes de la Comunidad de Madrid en el plazo máximo de tres meses.
3. Aprobación por
el Pleno del Ayuntamiento.
El sometimiento a información pública del documento de Avance requiere que
éste debe estar redactado con el contenido y alcance que se exige en el momento
de la Aprobación Inicial.
-
2ª fase: Aprobación Inicial
Tras la incorporación al expediente de las modificaciones admitidas después
del análisis de las sugerencias presentadas en la fase anterior de Avance y las
observaciones técnicas derivadas de los informes (informe previo de análisis
ambiental e informe de impacto territorial) emitidos por la Administración, se
realiza la aprobación por el Pleno del Ayuntamiento y se somete el documento a
los siguientes trámites simultáneos:
1. Información
pública por un período mínimo de 1 mes.
2. Solicitud
informes sectoriales y preceptivos.
El proceso de información pública incluirá los siguientes documentos: el
documento técnico del Plan, el Estudio de Incidencia Ambiental, el Estudio de
Viabilidad, o las Normas Urbanísticas.
-
3ª fase: Aprobación Provisional
A la vista del resultado de los trámites anteriores, tras el análisis de
las alegaciones y de las observaciones formuladas por las Administraciones
Públicas a través de sus informes durante la fase anterior de Aprobación
Inicial, se introducirán las correcciones que se estimen oportunas en el
documento.
Si estas correcciones suponen una modificación sustancial del modelo de
ciudad volverá a someterse el documento a acuerdo de Aprobación Inicial y nuevo
trámite de información pública.
En caso contrario, el expediente se someterá a Aprobación Provisional por
el Pleno del Ayuntamiento. Después, se solicitará de la Comunidad de Madrid el informe
definitivo de análisis ambiental.
-
4ª fase: Aprobación Definitiva
El expediente completo se remitirá a la Consejería competente en materia de
ordenación urbanística de la Comunidad de Madrid para su aprobación definitiva,
entrando en vigor el mismo día de su publicación.
Como resultado final, el Plan General que resulte de esta Revisión,
constará con el siguiente contenido documental básico:
a. Memoria.
b. Estudio de viabilidad.
c. Informe de Análisis ambiental.
d. Planos.
e. Normas Urbanísticas.
f. Catálogo de bienes y espacios protegidos.
Modificaciones principales:
Esto es una guía resumida de las principales novedades y modificaciones que
incorpora el Documento, como preparación para el próximo Plan General de
ordenación urbana que poseerá Madrid.
En relación a los suelos No Urbanizables
Para adaptarse a la clasificación establecida por actual la Ley del Suelo
de la Comunidad de Madrid, se producirá la desaparición
del Suelo No Urbanizable Común, pasando a formar parte básicamente del
Suelo Urbanizable.
Quedan entonces únicamente como Suelo No Urbanizable los ámbitos que
cuenten con alguna figura de protección medioambiental.
Cambios en la manera de asignar usos
A nivel formal, el Documento presenta un nuevo sistema de asignación de
usos que gira en torno a: globales y pormenorizados.
A grandes rasgos, el PG asignará a
las distintas áreas del territorio unos usos globales que marcarán su
destino general (residencial, actividades económicas, dotacional…), dejando entonces
para otros posteriores instrumentos de desarrollo la tarea de concretar los
usos pormenorizados, a modo de subzonificación, sin necesidad de más
planeamiento.
Con este sistema se pretende favorecer la flexibilidad urbanística a la
hora de implantar actividades sobre el territorio urbano.
Un cambio claro que trae aparejado el método es la sustitución del modelo de
ámbitos de planeamiento por uno basado en unas nuevas áreas funcionales.
Por poner un ejemplo, aunque el Plan General planifique como zona de Actividades
Económicas una barriada de un distrito la ciudad, una posterior herramienta de
desarrollo del planeamiento puede determinar que los usos permitidos en ella
sean comercio de grandes superficies, de proximidad, residencial unifamiliar y
dotacional cultural. Aunque -por ser un ejemplo- se trata de una lista de
opciones muy corta, esto quiere decir que cualquier actividad que se incluya
dentro de esos usos puede desarrollarse en la barriada (en función de los
límites y regulaciones que se marquen), sin necesidad de redactar un nuevo Plan
Especial si se sustituye un uso por otro de los permitidos.
Hemos comentado la aparición necesaria de un “posterior instrumento de
desarrollo del planeamiento” sin decir cuál puede ser; en el Documento, de
momento, tampoco se especifica. Aunque sí habla de la introducción de un nuevo
tipo de herramienta de intervención urbana: los Planes Integrales; de enfoque
holístico, determinarán sin planificar las condiciones urbanísticas, técnicas y
económicas, facilitando además la intervención de agentes privados.
Nuevo uso de Actividades Económicas
Junto con los cambios en el método de asignación de usos, se unifican los usos industriales y
terciarios en uno nuevo de Actividades Económicas, incluyendo también toda
una serie de nuevos usos productivos.
Con esto, se flexibiliza aún más la implantación de estos usos, queriéndose
avanzar en la transformación de la ciudad post-industrial, facilitando el paso
de actividades industriales y de servicios a unas relacionadas con la innovación
y su desarrollo.
Para evitar tejidos extremadamente monofuncionales o para apostar por una
carta blanca –ámbitos sin una potencialidad especificada- también se introduce
el nuevo uso global Mixto, descrito como una mezcla equilibrada de usos residenciales
y de actividades económicas.
Nuevo uso Dotacional extensivo
Se trata de dotaciones de grandes
dimensiones y con carácter extensivo que tengan poca edificación, como
cementerios o campos de golf.
Supone una novedad, además de darles personalidad urbanística, la consideración de tales dotaciones como
elementos de la red ambiental y de espacios libres.
Innovaciones en el tratamiento de la red de dotaciones
Aunque aún no se encuentra definido en su totalidad -porque parece que la
base con la que tiene que trabajar no está muy clara- el nuevo Plan General plantea
formular un nuevo modelo de redes de servicios integrales (los antiguos
sistemas generales) con el fin de adecuarlos y hacerlos compatibles con la
nueva Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid.
En cuanto a la red de dotaciones, sí que incorpora varias novedades, como la propuesta de aunar en una sola parcela varios usos
dotacionales de distinto tipo (mercado, colegio, pista deportiva o
cementerio, por ejemplo) o la posibilidad de ubicar dotaciones en el interior de edificios de usos lucrativos.
El uso de espacios libres dentro de una parcela
Una propuesta novedosa que también aporta el Documento de cara a la
Revisión del Plan General es la discriminación de una nueva alineación dentro
de una parcela, además de la propia de la edificación.
Se trata de la línea de espacio
libre, que delimita un espacio reservado libre de edificación.
Define así un “contenedor de suelo” –como lo nombra el propio texto-donde se
encuentran espacios libres, zonas verdes o viales existentes, generalmente de
titularidad privada pero sin calificación expresa.
Nuevo sistema de indicadores
La Revisión del Plan General, y sobre todo el nuevo modelo de usos, se basa
en la necesidad de apoyarse en una herramienta dinámica de análisis,
seguimiento y diagnóstico.
Precisa, pues, un sistema de indicadores, que aún está no detalladamente
concretado, orientados a detectar las distintas situaciones de vulnerabilidad
que se puedan dar en la ciudad, desde la habitabilidad de los barrios hasta las
desviaciones del Planeamiento.
Actuaciones urbanísticas concretas
Las actuaciones singulares más destacadas que propone el Preavance son las
siguientes:
- Intervenir sobre los desarrollos del sureste (generalmente
PAUs) para “recuperarlos” aplicando criterios de sostenibilidad (usos mixtos,
mayor densidad, comercio de proximidad, etc.).
- Desarrollo urbanístico del entorno Delicias-Méndez
Álvaro-Abroñigal, con mezcla de usos y dotaciones aprovechando suelo de
infraestructuras liberado (playa de vías férreas).
- Recuperación de bulevares, como corredores peatonales
que permitan la mezcla de otros usos.
- Villaverde tecnológico, nuevo desarrollo como máximo
exponente del plan de impulso de actividades económicas.
También contempla en la ciudad otras actuaciones detalladas que ya están
proyectadas, si bien no tutoría propiamente el Documento, como:
- Prolongación de la Castellana, asociada a la operación
Chamartín.
- Juzgados y cocheras de Plaza Castilla, que se
liberarán del uso actual.
- Reforma del estadio Santiago Bernabéu y sus
alrededores.
- El entorno Mahou-Vicente Calderón.
- Remodelación ámbito AZCA, en estado paralizado
actualmente.
- Ampliación de Mercamadrid.
- Soterramiento de subestaciones y líneas aéreas
eléctricas.
- Modificaciones en el ámbito del Panteón de Hombres
Ilustres y parcelas de Renfe.
- Actuaciones en la Cañada Real Galiana y Vicálvaro
(este), al rescindir la categoría de protección de esta Vía Pecuaria.
- Remates de actuaciones actualmente en desarrollo como
Valdebebas, Barajas, Carabanchel y aeropuerto de Cuatro Vientos.
- Algunas ligeras actuaciones en El Pardo y Ciudad Universitaria,
donde se comentaba que no se podía construir más.
- El Documento detalla que el número de actuaciones
previstas en el distrito de Moratalaz será cero.
Las actuaciones singulares son analizadas más detalladamente en el artículo
Nuevas Propuestas De Actuación Concretas.
Características generales:
Antes de nada, lo que interesa destacar es que la Revisión no supone
necesariamente una alteración del planeamiento vigente, sino un examen total
del mismo y la reconsideración -con una amplísima discrecionalidad- de aquellos
aspectos de la ordenación que resulte necesario ajustar a la realidad.
Por otro lado, como ya se ha comentado en distintos puntos anteriores del
artículo, muchas modificaciones (de ordenación o de estructura) que trae
aparejadas la Revisión tienen su base en la necesidad de plasmar, a su vez las
modificaciones de la actual Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid (9/2001, de
17 de julio), como los cambios en la calificación del suelo o en la
clasificación de redes de servicio público.
Flexibilización del Plan
El carácter dinámico de la ordenación urbanística derivada de la Revisión
del Plan General constituye una de sus características fundamentales. El Plan
se concibe con capacidad de adaptación, para articularse de manera flexible a
distintos momentos y exigencias.
Si bien los planeamientos nacen con vocación de vigencia indefinida, las
circunstancias diagnosticadas por el Documento le llevan a la conclusión de que
no debe tratarse tampoco de un instrumento estático.
Tenderá, por tanto, a una regulación
de objetivos y directrices generales más que a una posible sobredeterminación
de actuaciones permitidas. Las actuaciones urbanísticas no se regularán desde
la elaboración de normas-regla sino desde la elaboración de normas que establezcan
los principios y objetivos que han de regir la regulación de dichas
actuaciones, así como los parámetros de las diferentes soluciones posibles.
Así, la flexibilización se concreta en una reducción del cuerpo normativo, eliminando de su competencia cualquier
concreción de carácter pormenorizado.
El Nuevo Plan General pretende hacer uso de otras figuras de planeamiento
urbanístico para ordenar las actuaciones urbanas pormenorizadas, dotándoles de
un carácter integral y con una normativa específica que fije el alcance de sus
determinaciones.
Planeamiento débil
Como consecuencia del punto anterior, el
PG se queda meramente en la definición de un marco normativo para las
actuaciones de urbanización, con el trabajo añadido de definición de elementos
estructurantes.
De esta forma, parece que desregula toda planificación centralizada,
relegándola a posiblemente inconexos Planes Especiales auspiciados al calor de
las necesidades puntuales. Si bien, el Documento explicita que la asignación de
usos pormenorizados se realizará desde la racionalidad e interdicción de la
arbitrariedad.
Parece eliminarse, por tanto, el aspecto de planeamiento del PG, quedando
sólo el de ordenación urbana, ya que no se le otorga al instrumento poder real
alguno.
Fomentar la implantación de actividades económicas en la ciudad
El Documento reconoce que, si bien el urbanismo en general y el Plan
General en particular, no tienen la capacidad de generar por sí mismos
actividad económica, sí pueden, de
manera indirecta, favorecer o desalentar la instalación de actividades en la
ciudad. Aunque el propio texto es consciente asimismo que los problemas de
Madrid son de naturaleza mucho más amplia y requieren de más instrumentos, de
distinta índole y alcance.
La Revisión del Plan General no es ajena al contexto económico y social
actual, por lo que, junto con su pretendido carácter flexible, identifica una
de sus razones en la oportunidad de potenciar la implantación de actividades
económicas y las acciones tendentes a la rehabilitación y regeneración de la
ciudad compacta.
La vocación del nuevo PG resultante de la Revisión, en principio, no va a
ser eminentemente residencial, tal como se extrae cuando se comenta que el Plan
del 97 postulaba un crecimiento urbano al “limite de capacidad”, contribuyendo
a impulsar el crecimiento de la economía madrileña pero que, al mismo tiempo se
ha demostrado excesivamente polarizado y consumidor de recursos y dudosamente
sostenible a medio y largo plazo.
Facilitar la intervención privada en la ordenación urbana
Aunque la dirección de la ejecución de planeamiento es siempre una
competencia pública el Documento subraya que la materialización de esa función
de ejecución puede producirse, siempre con base en el esquema legal vigente, también
de forma conjunta por la Administración y los particulares (fórmulas mixtas de
gestión) o de forma indirecta, por los particulares.
El Documento ya prevé contemplar todos los sistemas de ejecución del
planeamiento previstos en la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, tanto los
sistemas de gestión pública como los sistemas de ejecución privada. De hecho, el
nuevo Plan General otorgará especial importancia a los sistemas dirigidos a
fomentar la participación ciudadana en todos los procesos de gestión del suelo,
entendida ésta realmente como la intervención de los agentes privados en los
procesos urbanísticos.
Centrado en aumentar la densidad urbana
Las labores previstas de recuperación de los ensanches del sureste así como
de rehabilitación sobre el núcleo urbano ya consolidado, incluyen modificaciones
basadas en el mayor aprovechamiento edificatorio.
Además, el nuevo Plan General pretende flexibilizar en mayor medida la
implantación de viviendas colectivas de baja densidad en ámbitos destinados
actualmente a vivienda unifamiliar, mediante únicamente la tramitación de un
Plan Especial, siempre que se respeten condiciones de edificabilidad, altura,
morfología general, etc.
Proceso participativo
Otra de las características novedosas que ha introducido la Revisión del
Plan General ha sido el desarrollo de un proceso sistemático de participación
ciudadana aún en marcha.
Su meta es contribuir a la óptima revisión del PG con el consenso del
conjunto de actores institucionales y de la sociedad civil de la ciudad,
asegurando la legitimación del proceso en su conjunto.
El proceso se desarrolla en tres fases:
- Fase de estudio y diagnostico –a estas alturas finalizada-, durante la
cual los actores sociales realizaron acciones con el objetivo de conocer el
estado de situación, las necesidades y expectativas ciudadanas del ámbito
objeto de intervención.
- Fase de devolución y elaboración de alternativas y propuestas para la
creación y desarrollo de una estrategia relacional entre Administración y
ciudadanía, a través de escenarios de participación (asambleas, foros, talleres
o grupos de trabajo) flexibles y adecuados a las dinámicas específicas de cada
territorio. Se trata de foros poco participativos y con pocas posibilidades de
maniobra en la presentación de alternativas.
- Fase de seguimiento del planeamiento y gestión de las intervenciones
urbanísticas. Aún no desarrollada por ese proceso sistemático, dado que el Plan
se encuentra en estado de Preavance de la Revisión. Indica que se podría
estructurar en una comisión mixta, compuesta por Administración y ciudadanos.
Es decir, el proceso de participación se inició con la puesta en marcha de
Mesas de participación y solicitando a los grupos políticos y vecinales municipales
que presentaran opiniones, sugerencias e iniciativas (en diciembre de 2011),
celebrándose las sesiones constitutivas tanto de la Mesa Institucional, como
las de las siete Mesas Técnicas. Con posterioridad, en marzo y junio de 2012,
se han celebrado sendas tandas de Mesas en las que se recogieron múltiples
sugerencias y propuestas por parte del Equipo redactor del Preavance de la
revisión.
En julio se validaron los criterios, objetivos y documentos objeto de esta
fase de Preavance. Decir que se han recibido hasta mediados de junio 41
escritos de ciudadanos, aparte de las aportaciones de los distritos.
El proceso de Participación, por tanto, se diferencia en cuatro niveles:
− Una primera línea básica de información y divulgación.
− Una segunda centrada en recoger información y propuestas, para después
contrastarlas e interpretarlas.
− La tercera dirige sus esfuerzos a la reflexión conjunta.
− Por último, la cuarta vía se desarrolla a partir de posibles líneas de
concertación, como fórmulas de gestión de los procesos que puedan derivarse.
En resumen, el modelo de participación se ha diseñado estructurándose en
torno a cinco grandes bloques:
1.
Mesas de participación presencial. Dependencias
administrativas locales (institucionales y territoriales), grupos políticos,
asociaciones vecinales, asociaciones ciudadanas representativas de diferentes
colectivos (discapacitados, mayores, de género, etc.), asociaciones de
empresarios, asociaciones de comerciantes y expertos en la materia procedentes
del mundo académico (universidades) y colegios profesionales.
Esto pasa por alto el hecho de que se han ido eliminando paulatinamente las
asociaciones de vecinos y ciudadanos en la ciudad, así como la inclusión en ese
proceso participativo de diferentes colectivos con reivindicaciones concretas,
diferentes claro está de los objetivos marcados por el Ayuntamiento para la
Revisión.
2.
Proceso reglado de información pública (por la ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de
Madrid).
3.
Cooperación interadministrativa.
4. Sistema de
información y participación electrónica (a
través de la página web de la Revisión del PG y del servicio de atención al
ciudadano).
A través de este mecanismo será posible además recoger la información y
aportaciones individuales o colectivas que se presenten como manera de aprender
e intercambiar soluciones y propuestas con los ciudadanos.
5.
Realización de análisis cualitativos. Por sectores
profesionales o grupos de población específicos.
Los documentos resultado de estas Mesas de participación están disponibles
por cualquier ciudadano, como se comenta en el último apartado de este punto,
si bien no se encuentran las Actas de Participación.
Documento autoevaluativo
Dada la velocidad en la evolución de las distintas situaciones y exigencias,
como consecuencia de la pretendida característica de flexibilidad del Plan, su
gestión y seguimiento pasa a ser determinante.
Por ello resulta imprescindible establecer observatorios territoriales o indicadores que, de forma continua,
monitoricen y sigan en tiempo real la evolución de la ejecución del plan,
así como la calidad -en distintos aspectos- de la ciudad.
El Documento habla así de indicadores que permitan evaluar la situación
urbana, al uso de valores deterministas universales de las ciudades.
OpenData
Se destaca el uso de las nuevas tecnologías para el almacenamiento de
información, difusión de la documentación (habla de información GIS, formatos
pdf, epub, kmz e incluso apk, aunque no vendría mal también formatos de tabla
de datos accesibles tipo xls) y tramitación de expedientes administrativos.
Sobre todo, del acceso a la documentación definitiva una vez se decida la
apertura de un periodo de información pública.
Así, el Documento de la fase vigente se va a encontrar disponible en la página web de la Revisión del Plan General del Ayuntamiento, tanto los distintos textos como los planos; estos últimos, de manera más accesible,
a través del Visor.
Por cierto, como una pequeña labor de recopilación de la historia
urbanística de la ciudad –que, en ningún momento suple el cierre del Museo de
la Ciudad- en dicha página web se puede echar un pequeño vistazo a los planos generales de los antecedentes de planeamiento de la
ciudad de Madrid (no solamente del PG-97, sino también de los anteriores
Planes Generales (85, 63 y 46) e incluso a los Proyectos del Ensanche de Castro,
el de Zuazo de 1929, etc.), a través del apartado de Antecedentes.
» Análisis del Documento
» Nuevas propuestas de actuación concretas
» Conclusiones
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